Op vraag van de Kern van Ministers onderzoekt het rapport van het Federaal PlanBureau de budgettaire impact alsook de impact op de pensioenen van mannen en vrouwen van het pensioenakkoord van 19 juli 2022. Dat pensioenakkoord omvat drie maatregelen: de invoering van een pensioenbonus, de invoering van een tewerkstellingsvoorwaarde voor de toegang tot het minimumpensioen en de aanpassing van het minimumpensioen soepel criterium bij werknemers die ten goede moet komen van gepensioneerde vrouwen (de maatregel gender).

De eerste maatregel betreft de invoering van de pensioenbonus. De pensioenbonus is een aanvulling op het pensioen dat wordt toegekend aan personen die blijven werken nadat ze hebben voldaan aan de voorwaarden voor een vervroegd pensioen of nadat ze de wettelijke pensioenleeftijd hebben bereikt. Deze bonus wordt toegekend voor maximaal 3 gewerkte jaren. Het doel is personen aan te moedigen aan het werk te blijven in plaats van met pensioen te gaan. Terwijl sommigen hun beroepsleven inderdaad zullen verlengen als gevolg van de invoering van een bonus, zullen anderen van dit voordeel profiteren ook al blijft hun moment van pensionering ongewijzigd (het gaat hier over personen die ook zonder een bonus zouden zijn blijven werken, ook al voldeden ze aan de voorwaarden om met pensioen te gaan). De evaluatie van de budgettaire gevolgen van een pensioenbonus hangt onder meer af van de omvang van deze twee groepen personen (de budgettaire kosten van een maatregel worden gedefinieerd als het verschil in jaarlijkse uitgaven tussen een scenario waarin een maatregel wordt toegepast en een scenario waarin dat niet het geval is). Het aantal personen dat langer blijft werken (personen uit de eerste groep) is afgeleid van een OESO-studie over financiële prikkels om de beroepsactiviteit voort te zetten. Het aantal personen dat een bonus krijgt zonder hun beroepsleven te verlengen (personen in de tweede groep) zal grotendeels afhangen van de impact van de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd (tot 66 jaar in 2025 en 67 jaar in 2030) op het pensioneringsgedrag.

Gezien de grote onzekerheid over deze laatste impact, geeft dit rapport de kosten weer van de invoering van een bonus volgens twee tegengestelde hypothesen over de impact van de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd op het pensioneringsgedrag. Volgens de hypothese van minimumuitstel stellen alleen personen die niet langer voldoen aan de loopbaanvereisten voor pensionering (in vergelijking met een situatie waarin de wettelijke pensioenleeftijd ongewijzigd blijft) hun pensionering uit. Volgens de verschuivingshypothese leidt de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd met 2 jaar tot een gemiddeld uitstel van de pensioenleeftijd met 2 jaar. Hoewel de verschuivingshypothese als pertinent kan worden beschouwd vanuit het oogpunt van de evaluatie van (macro-economische) langetermijneffecten van het optrekken van de wettelijk pensioenleeftijd, mist ze verfijning wat betreft de impact op korte termijn op de verdeling naar leeftijd en naar loopbaanjaren van diegenen die met pensioen gaan. Vandaar dat, wanneer deze verdeling naar leeftijd een belangrijke rol speelt, de hypothese van minimumuitstel meer geschikt beschouwd kan worden voor een analyse op korte en middellange termijn. Naast deze twee gedragshypothesen, voorziet het rapport in twee bedragen voor de pensioenbonus, een bedrag van 2 euro en een bedrag van 3 euro per effectief gewerkte dag na de vroegst mogelijke pensioendatum.

Afhankelijk van het scenario zouden tussen 4 000 (bonus van 2 euro en verschuivingshypothese) en 11 000 personen (bonus van 3 euro en hypothese van minimumuitstel) hun pensioen uitstellen als gevolg van de invoering van een pensioenbonus. Op lange termijn zou dit grotere aantal werkenden zich in macro-economische termen vertalen in een vrijwel gelijke jobcreatie (het aantal werklozen zou ook licht stijgen). Op korte termijn zou deze extra beroepsbevolking leiden tot minder aanwervingen en meer werkloosheid[1]. Wat de pensioenuitgaven betreft, heeft de invoering van een bonus twee effecten die in tegengestelde richting werken. In de eerste jaren na de invoering van de bonus leidt het uitstel van pensionering tot een vermindering van deze uitgaven (in vergelijking met het referentiescenario). Omgekeerd leiden de toekenning van een bonus en de verhoging van het pensioen als gevolg van de verlenging van de beroepsloopbaan door de bonus na enkele jaren tot een stijging van de pensioenuitgaven.

In vergelijking met scenario’s zonder bonus worden de pensioenuitgaven tot 2026 of 2027 verlaagd als gevolg van de invoering van een pensioenbonus in 2024 (voor effectieve prestaties na 1 januari 2023). Daarna liggen de pensioenuitgaven hoger dan de uitgaven in de referentiescenario’s (tussen 127 en 246 miljoen euro in 2030, afhankelijk van het beoogde scenario – bedragen uitgedrukt in constante prijzen van 2022). Voor de overheidsfinanciën als geheel is de verslechtering van het vorderingensaldo in 2030 van dezelfde grootteorde als de stijging van de pensioenuitgaven (namelijk een verslechtering van 124 tot 212 miljoen euro, afhankelijk van het beoogde scenario – bedragen uitgedrukt in constante prijzen van 2022). De stijging van de werkloosheidsuitgaven wordt gecompenseerd door een stijging van de fiscale en parafiscale ontvangsten. Op lange termijn verhoogt de invoering van een pensioenbonus de budgettaire kosten van de vergrijzing. In 2070 bedraagt deze stijging tussen 0,1 en 0,3 procentpunt van het bbp, afhankelijk van het gekozen scenario. Tot slot valt op te merken dat bijna evenveel mannen als vrouwen hun beroepsactiviteit voortzetten en dat over het algemeen het pensioen van mannen en vrouwen op een gelijkaardige manier toeneemt na de invoering van een pensioenbonus.

De tweede maatregel heeft betrekking op de toegang tot het minimumpensioen. De huidige toegangsvoorwaarden verschillen al naargelang het type minimumpensioen en het stelsel en houden zowel rekening met gewerkte als met gelijkgestelde periodes. Aan de huidige toegangsvoorwaarden wordt voor nieuwe pensioenen die ingaan vanaf 1 januari 2024 een bijkomende toegangsvoorwaarde van effectieve tewerkstelling toegevoegd. In het minimumpensioen streng criterium bij werknemers geldt als bijkomende voorwaarde dat minstens 20 jaar 250 dagen wordt gewerkt. In het minimumpensioen soepel criterium bij werknemers is dit 20 jaar van 156 dagen werk (de facto betekent dit dat iemand toegang heeft na 16 jaar voltijds werk in het streng criterium en 10 jaar voltijds werk in het soepel criterium). In geval van een gemengde loopbaan als werknemer en zelfstandige gelden dezelfde voorwaarden maar dan op basis van de prestaties in beide stelsels. Voor gepensioneerden met uitsluitend een loopbaan als zelfstandige geldt als toegangsvoorwaarde dat er 16 gewerkte jaren moeten zijn. De verstrengde toegangsvoorwaarde zal ook van toepassing zijn in het ambtenarenstelsel maar we verwachten dat de impact in dit stelsel verwaarloosbaar is. Merk op dat bepaalde gelijkgestelde periodes ook worden aanzien als een gewerkte periode: het betreft onder meer periodes van moederschapsrust of inactiviteit ten gevolge een handicap. Ook zijn de toegangsvoorwaarden soepeler voor de om medische redenen gelijkgestelde periodes en gelden er bepaalde overgangstermijnen. Zo geldt de maatregel niet voor individuen die op 1 januari 2024 55 jaar of ouder zijn en op dat moment al aan de toegangsvoorwaarde voor het minimumpensioen voldoen en dus 30 jaar pensioenopbouw hebben. Ook voor de andere individuen geldt een overgangstermijn die maakt dat de maatregel pas op kruissnelheid zal zijn als individuen die op 1 januari 2024 53 jaar of jonger zijn hun pensioen zullen opnemen.

Wat zijn de geschatte budgettaire gevolgen van de maatregel? De maatregel, die ingaat op 1 januari 2024, leidt vanaf 2026 tot een besparing. In 2026 bedraagt deze besparing 0,4 miljoen euro. Deze besparing neemt geleidelijk aan toe tot 25,2 miljoen euro in 2040 (bedragen in constante prijzen van 2022). Uitgedrukt als percentage van het bbp bedraagt dit zowel in 2040 als in 2070 0,0%. Op lange termijn heeft deze maatregel dan ook nauwelijks impact op de budgettaire kosten van de vergrijzing.

De maatregel zal vooral effect hebben op vrouwen. Zo’n 3,9% van de vrouwen met enkel een loopbaan als werknemer of een gemengde loopbaan als werknemer en zelfstandige worden geïmpacteerd. Bij mannen is dat 2,0%. Het gemiddeld pensioen van alle recent gepensioneerden (met inbegrip van diegenen waarop de maatregel geen effect heeft) daalt met 0,1% bij vrouwen met enkel een loopbaan als werknemer of een gemengde loopbaan als werknemer en zelfstandige. Bij gepensioneerden met enkel een loopbaan als zelfstandige heeft de maatregel gevolgen voor 0,3% van de vrouwen en 0,1% van de mannen. De daling van het gemiddelde nieuwe pensioen (dus van alle recent gepensioneerden) is dan ook gering.

De derde maatregel betreft een voordeligere berekening van het minimumpensioen soepel criterium bij werknemers. Op dit moment gebeurt deze berekening als volgt: het minimumpensioen wordt berekend door het bedrag van het minimumpensioen na een volledige loopbaan te vermenigvuldigen met een breuk met als noemer 45 × 312 (dan wel 45 jaar voltijdse pensioenopbouw van 312 dagen) en in de teller het aantal dagen pensioenopbouw in de loopbaan. Volgens de derde maatregel zal voor maximaal 5 loopbaanjaren van vóór 2002 niet met noemer 45 × 312 worden geteld maar met noemer 45 × 250. De teller wordt daarbij geplafonneerd tot 250 dagen.

De derde maatregel leidt tot budgettaire meerkosten die stijgen van 0,4 miljoen euro in 2024 tot 6,6 miljoen euro in 2035. Vervolgens dalen de kosten tot 6 miljoen euro in 2040 (bedragen in constante prijzen van 2022). Uitgedrukt als percentage van het bbp bedraagt dit zowel in 2040 als in 2070 0,0%. Op lange termijn zullen de meerkosten verminderen naarmate het aantal jaren vóór 2002 in de pensioenberekening van nieuwe generaties gepensioneerden afneemt.

Als gevolg van de maatregel zien 4,2% van de vrouwelijke en 1,6% van de mannelijke recent gepensioneerde werknemers hun pensioen toenemen. Bekijken we de impact op het pensioen van alle recent gepensioneerden, dan zien we een stijging met 0,1% bij vrouwen en een minieme toename bij mannen aangezien deze maatregel op hen minder betrekking heeft. Zoals aangeven zal de impact op lange termijn verminderen.

Bron: Federaal PlanBureau